Интерес к развитию предпринимательства, налоговой политики и местного самоуправления у БИЗНЕСа далеко не праздный – исследование процесса зарабатывания и вложения денег наш хлеб. Наблюдая за безрадостными попытками отечественной власти создать рациональную систему управления, учитывающую региональные особенности страны мы решили поинтересоваться, а как там «у них», как это работает в мире. Экс-премьер-министр Канады Ким Кэмпбелл (см. БИЗНЕС №42 от 20.10.08 г. стр. 52-54), возглавляющая Международный консультативного совета фонда «Эффективное управление» (г. Киев, с 2007 года; 15 чел.) рекомендовала при разработке региональной политики обратить внимание на испанский опыт.

БИЗНЕС решил узнать, что при проведении административно-территориальной, пенсионной и многих других реформ Украина может почерпнуть из испанского опыта.

Тридцать лет назад, после смерти Франсиско Франко (руководитель государства с 1939 по 1975 гг., генералиссимус), эта страна переживало те же трудности, что и современная Украина: тотальная бедность и неэффективный централизованный бюрократический аппарат, сепаратистские движения, расколотое общество. 

Особенно остро стояла проблема отношений центра и регионов: придушенные во времена правления каудильо, центробежные тенденции в поликультурной и многоязычной Испании быстро всплыли на поверхность в обновленном и обостренном виде. Богатая Каталония вспомнила о славном прошлом во времена Гражданской войны 1936-1939 гг., многие решили продолжить борьбу за независимость. В бедной Басконии все больше молодых людей примыкало к вооруженной борьбе сепаратистов из ЭТА, надеясь найти свое счастье в отдельном государстве, построенном на территориях, пока что принадлежащих Испании и Франции. Галисийцы, валенсийцы тоже вспомнили о своей культурной и хозяйственной самобытности; с другой стороны, правоконсервативный лагерь не был намерен попускать «раскольникам». По сути, оказались вскрыты все противоречия, которые в свое время франкистский режим загнал вглубь, но не разрешил. Имелись все перспективы для назревания полномасштабной гражданской войны. Но благодаря взвешенной политике нового руководства противоречия в значительной мере удалось снять путем усложнения административно-территориального устройства страны, признания всего спектра «гуманитарных» прав меньшинств, деволюции полномочий от центра в регионы (кстати, сам термин «деволюция» взят из истории Великобритании, где эти реформы были начаты уже в 1990-х годах правительством Тони Блэра).

Безусловно, решены далеко не все проблемы: перемирие, объявленное руководством ЭТА, продолжалось недолго, и поддержка сепаратистов среди населения все еще не на нуле. Но ситуация в сегодняшней Испании вселяет гораздо больше оптимизма, чем положение дел в Украине, где то и дело предпринимаются попытки создать если не Юго-Восточную Украинская Автономная республика, так Русинскую автономию В том, что существует и другой путь решения проблем, можно убедиться, прочитав интервью с Хосе Лопесом Гарридо, признанным в Европе специалистом в области государственного и местного самоуправления, налоговой и бюджетной политики на местах, а также трудового права.

 

- В рамках централизованной администрации в Испании есть национальное правительство, региональные правительства, имеющие право исполнительной власти, и региональные парламенты и местные администрации, у которых есть свой круг полномочий. Кроме того, например, у нас в провинции Аликанте есть провинциальный совет, который сотрудничает с местными властями по вопросам развития инфраструктуры и др. Ведется сотрудничество и в вопросе сбора налогов: мы собираем налоги для 140 городских советов, входящих в нашу провинцию.

Ставки этих местных налогов муниципальные власти определяют сами. Кроме того, они получают финансирование от регионального правительства, но деньги, как правило, выделяются под конкретные цели: на предоставление каких-либо услуг или реализацию какого-то инфраструктурного проекта.

 

- Система абсолютно изменилась. При диктатуре Франко Испания была централизованным государством, было только два уровня власти – национальный и местный. 85-87% всех бюджетных средств шло в центр, и только 15% оставалось на местах. За последние 40 лет выросла новая система, в которой появился региональный уровень власти, ему отходит 35% всех денег. Мы вполне довольны этой системой. С момента смерти генерала Франко страна начала развиваться впечатляющими темпами.

 

- Местные администрации собирают налог на транспорт, налог на недвижимость, сборы для содержания водопровода и канализации, налог на экономическую деятельность. Это основные налоги, и они составляют около 50% местного бюджета. Муниципальные власти могут делегировать соответствующие полномочия провинциальной администрации; так, в провинции Аликанте 140 из 141 города поручили собирать налоги агентству SUMA – часто мы даже переводим им деньги заранее. Работу по сбору местных налогов муниципалитеты оплачивают нам в размере 2,5-3% от общей собранной суммы. Такая схема облегчает жизнь местным властям, поскольку самостоятельно собирать налоги для них очень дорого и хлопотно. Кроме того, такие организации эффективнее работают: например, нам удается собирать деньги по 95-96% счетов.

 

- Около 50% средств госбюджета принадлежат национальному правительству. 35% - это расходы региональных правительств в течение года. И только 15% этих денег находятся в распоряжении местных администраций. На протяжении последних лет в стране ведется широкая дискуссия на тему финансовой самостоятельности местных органов власти. Они делают большую работу, поскольку находятся ближе всего к людям и предоставляют много услуг, на которые нужны деньги. Поэтому многие требуют увеличения финансирования местных администраций, но дискуссия все еще продолжается.

 

- Обеспечивать достаточное финансирование всех регионов – задача национального правительства. Какие-то деньги региональные правительства получают за счет налогов, но этого мало. Проблема в том, чтобы финансирование из центра было адекватно нуждам региона. В целом, схема такова: правительство получает деньги из богатейших регионов и пытается равномерно распределить доходы между беднейшими областями. Некоторые регионы, к примеру, Каталония и Андалусия, недовольны таким перераспределением, но мы убеждены, что бедные регионы тоже нужно поддерживать.

 

- Политика должна быть направлена на создание рабочих мест, борьбу с безработицей, чтобы достичь благополучия на определенной территории. Прямые субсидии здесь не подходят. Нужно научить людей ловить рыбу, а не давать им уже пойманную.

В нашей провинции мы имеем дело с 1,7 млн. жителей, почти 1,2 млн. домов, 1,15 млн. автомобилей и 132 тыс. предприятий. Сейчас мы совестно с крупнейшим региональным сберегательным банком «Caja Mediterraneo» проводим оценку провинции, ищем сферы, в которых более всего может проявиться ее конкурентоспособность, которые могут обеспечить благополучие, рабочие места и могут заинтересовать иностранных инвесторов. В начале декабря сего года мы опубликуем результаты исследования.

Дело в том, что перемещается не только рабочая сила, но и средства производства: завод можно перенести из Испании в Китай. Единственное, чего нельзя переместить - это твоя территория. Поэтому нужно работать над повышением именно ее конкурентоспособности и производительности. В Украине проект по повышению конкурентоспособности регионов реализует Фонд «Эффективное управление», меня пригласили в качестве эксперта, чтобы помочь в разработке стратегии регионального развития.

 

- Кризис несет с собой множество проблем и негативных явлений. Но когда экономика останавливается и прекращается рост, появляется возможность порефлексировать, обдумать ситуацию, и повысить свою конкурентоспособность. В результате кризиса, например, объемы строительства упали на 80% по сравнению с прошлогодним показателем. Продажи новых автомобилей упали более чем на 25%. А объем наших налоговых сборов снизился на два процента, с прошлогодних 91% до 89%. То есть, кризис определенно наступил. Тем не менее, мы считаем, что это хорошее время для поиска новых возможностей, в стране в целом и в нашей провинции, в частности. Через год-два кризис окончится, и уже сейчас нужно думать о будущем.

 

- Существует разница между социальными правами и условиями работы. Я считаю, что права должны соблюдаться несмотря ни на что даже во время кризиса. А условия работы могут быть предметом обсуждения. Если упадет производительность, работники получат меньше денег, а если работники будут недовольны, производительность будет падать. Поэтому нужны переговоры. Можно обсуждать, нужно ли заставлять людей перерабатывать или лучше нанять дополнительных людей. В целом, можно согласиться и на ухудшение условий – все зависит от ситуации.

 

- Они есть на всех предприятиях, и я бы не сказал, что они конфликтуют с правительством – как правило, идет слаженная работа.

 

- На протяжении последних 30 лет в Испании последовательно расширяются полномочия региональных и местных администраций. Некоторые считают, что это ведет к неоправданному удорожания государственного аппарата, но я считаю, что благодаря децентрализации удалось улучшить качество услуг, предоставляемых населению. Я считаю, что чем ближе к людям орган, оказывающий услуги, тем выше их качество. Например, местные власти у нас отвечают за уборку улиц, за работу полиции, пожарных отделений и многие другие услуги. Региональные правительства занимаются здравоохранением, образованием, инфраструктурой, дорогами. Это не предел совершенства, но нынешняя система обеспечивает баланс между полномочиями разных уровней власти. Хотя, как я уже говорил, дискуссия о перераспределении полномочий продолжается.

 

- Это часто становится серьезным вопросом. В нашем регионе официальными являются два языка: испанский и валенсийский, но для нас это не проблема. А вот в некоторых других регионах испаноязычное население не согласно с политикой региональных властей, и часто это перерастает в политическую проблему (испанский (кастильский) язык имеет официальный статус на всей территории страны. Кроме него, в отдельных регионах таким же статусом пользуются баскский (в Стране басков и Наварре), каталонский (в Каталонии и на Балеарских островах), валенсийский (в Валенсии), галисийский (в Галисии), аранский (в Каталонии). Сохраняются астурийский и арагонский языки, распространены арабский, португальский, а также северноберберский тарифит. Для большинства жителей иноязычных провинций испанский, таким образом, неродной язык. – Авт.).

Вам, безусловно, известно, что в двух регионах Испании – Каталонии и Стране басков – население стремится к независимости. (баскский национализм уходит корнями в XIX ст.; последние полстолетия вооруженную борьбу ведет организация ЭТА («Баскская родина и свобода»). Сегодня 60% испанских басков поддерживают идею самоопределения, а 25% - независимости от Испании. Зажиточная автономная область Каталония также имеет давние традиции борьбы за независимость: несмотря на некоторый спад сепаратистских настроений, и сейчас идею независимости поддерживают 13,5% каталонцев, а 17,5% выступают за расширение автономии. – Авт.). Но в той же Каталонии сепаратистские партии набирают на выборах 10% голосов. Это значит, что большинство населения больше выступает за развитие своих культуры и языка, чем за раскол страны. В Стране басков процент сепаратистов больший, возможно, на уровне 50%, но я бы не сказал, что существует серьезная возможность дезинтеграции нашей страны.

 

- Наша децентрализованная административная система отвечает духу перемен, происходящих в других странах ЕС. На протяжении многих лет Брюссель финансово помогал развивать и укреплять самостоятельность регионов в Испании. Сейчас приоритеты изменились, объемы помощи Испании уменьшились, потому что в ней гораздо сильнее нуждаются новые члены ЕС – страны Восточной Европы. Мы с пониманием относимся к этому – у нас было достаточно времени для развития собственной инфраструктуры, и теперь сами должны помочь новым странам.

 

- Как правило, соглашения, достигнутые между национальным и региональными правительствами, не зависят от смены национального правительства. Даже если новое правительство захочет пересмотреть отношения с регионами, на это должны согласиться все региональные администрации. Конечно, то или иное правительство в Мадриде может чувствовать себя более комфортно с той или иной региональной администрацией. Но отношения должны строиться на более долгосрочной основе.

 

- Нет, существует единая общенациональная система социального страхования. Нашей целью было создать дополнительный фонд для служащих провинции, помимо общего стандарта. Дело в том, что в нашей провинции есть 67 городов с населением менее 2 тыс. человек. Такие маленькие общины не могут обеспечить своим муниципальным служащим прибавку к пенсии, поэтому мы открыли фонд, из которого берутся средства для обеспечения дополнительных выплат служащим провинции. Он пополняется за счет ежемесячных взносов членов фонда (25-30 евро), и, кроме того, какую-то сумму может перечислять местная администрация.

- В середине 1980-х годов, во время предыдущего экономического кризиса, система социального обеспечения, действительно, не гарантировала гражданам спокойного будущего. С тех пор численность населения значительно увеличилась, экономика быстро росла, и беспокоиться было не о чем. К нам приезжали работать иностранцы, они платили здесь налоги, за счет которых наполнялись фонды социального страхования, и в последние годы эта проблема не поднималась. Сейчас, во время кризиса, очевидно, об этом стоит задуматься – хотя, по последней информации, средств на продолжение нынешней социальной политики хватит до 2025 года, так что время еще есть.

 

Хосе Лопес Гарридо - исполнительный директор агентства по сбору местных налогов SUMA в провинции Аликанте (Испания)

Родился:  9 июня 1961 г. в г. Понтеведра (Испания)

Образование: юридический факультет Университета Аликанте. Кафедра политологии и государственного управления Университета Мигель

Карьера: 1986-1995 гг. – адвокат; 1991-1995 гг. – член городского совета г. Сан-Хуан, директор департамента финансов; 1995-1998 гг. – генеральный директор Департамента внутренних дел, неотложных служб и местной администрации в региональном правительстве Валенсии, внедрял «Интегральную платформу неотложных служб 112»; 1999-2003 гг. – управляющий провинциальным консорциумом пожарных бригад провинции Аликанте, разработал первый инвестиционный план и первое Генеральное соглашение об условиях труда для работников консорциумов региона; 2003-2007 гг. – вице-президент провинциального парламента Аликанте, директор отдела кадров и обучения, разработал ряд важных документов, обеспечивших эффективность госслужбы; с 2007 г. – исполнительный директор агентства по сбору местных налогов SUMA (общественный орган, которому города соответствующей провинции могут делегировать полномочия по сбору налогов - ред.) в провинции Аликанте и член городского совета Сан-Хуана.